党委书记、董事长陈铁军：海南争创全国国家公园改革创新范例的思考

党的二十大报告提出，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。海南热带雨林是世界热带雨林的重要组成部分，蕴藏着多种热带特有、中国特有、海南特有的珍稀动植物种类，是全球重要的种质资源基因库和生物多样性保护的热点地区之一。2021年9月，国务院批准设立海南热带雨林国家公园。海南以生态立省，海南热带雨林国家公园建设是重中之重，要跳出海南看这项工作，视之为“国之大者”，再接再厉把这项工作抓实抓好。旅游业是海南自贸港的重要支柱产业之一，是天然的绿色低碳产业，随着生态文明建设的战略地位日益凸显，科学探索以旅游业为载体，对海南热带雨林国家公园生态资源的有效保护、合理开发、高效利用、价值实现与科学治理显得尤为重要。

热带雨林是地球上抵抗力稳定性最高的生态系统，也是碳素生物循环转化和储存的巨大活动库，在保持自然界的生态平衡中占有重要地位。其生态资源不仅是重要的公共资源，是普惠的民生福祉，也是稀缺的公共产品。热带雨林的生态价值归结起来主要有以下几点：一是净化空气、提高空气质量，是天然氧吧;二是调节气温、调节气候，能改变局部生态环境;三是削弱噪音、吸收噪音，是天然的消声器;四是资源丰富、生态多样，是天然的生物基因库;五是涵养水源、防洪固堤，能有效防止水土流失;六是多种动物的栖息地，生物相生相克，具有自然防疫作用;七是具有除尘和对污水的过滤作用，除了吸收二氧化碳以外还能吸收很多有毒气体;八是具有物质用途，能够为生产生活提供木材、药材等原材料;九是康养价值，能帮助人类改善和治愈特定疾病等。海南热带雨林生态资源具有多重经济价值，有些生态资源可以直接获得经济价值，有些生态资源难以直接产生有形产品，却具有诸多无形的生态服务价值，而这些生态服务价值正在逐步得到认识和认可。

习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。因地制宜选择好发展产业，让绿水青山充分发挥经济社会效益，是攻克生态环境问题、促进生态与经济协同增长的重要手段。我国各地在森林生态产品价值实现方面进行了一些探索和实践，形成了一系列有特色、可借鉴的实践和模式，包括生态保护补偿、生态权益交易、资源产权流转、生态产业开发和生态资本收益等。海南自身的产业发展定位决定了海南要加快对热带雨林国家公园的生态价值实现机制的探索，科学有序发展森林生态旅游，包括开发森林科普、研学、运动和康养等生态旅游产品。建立健全生态产品的价值评估机制和价值转化机制，推进绿水青山转化为金山银山。

　　从1872年美国黄石公园成立至今，国家公园作为一种自然资源可持续管理的成功模式，得到了很多国家和地区的认同和推广。目前，我国社会各界对“国家公园要不要发展旅游、发展何种形式的旅游”尚没有达成共识。

　　许多国家已把旅游作为国家公园的重要组成部分，是国家公园宗旨和目标得以实现的主要途径。在国家公园的旅游发展定位方面，美国保护优先、适度开发，在保护公园中的风景、自然与历史遗产以及野生动植物不受损害前提下适度开发，为人们提供愉悦、游憩度假和休闲娱乐;英国实行保护为首的盈利性开发，追求经济社会、生态环境的和谐与可持续性;新西兰实行“保护前提下旅游产业价值最大化”，实现环境保护和旅游发展的双赢;日本实行“全力保护，规范开发”，发展注重环境保护和服务的公益性旅游。在旅游管理体制方面，美国实行中央集权式垂直管理;英国实行多方综合协调共管;新西兰实行垂直管理与公众参与式管理;日本实行中央与地方政府共同管理。在旅游经营机制方面，四个国家的旅游经营资金来源以中央财政拨款为主，地方财政和特许经营收入为辅等。

　　在四个国家中，日本因地制宜的分区管理模式值得我们学习。富士箱根伊豆国立公园是日本管理十分成熟、颇具代表性的国家公园，其旅游发展模式在日本具有代表性。日本将国家公园范围内的土地分为普通区域和特别区域进行分类管理，其中特别区域又分为1级特别区、2级特别区和3级特别区。特别区域是核心风景资源的分布区，任何人类行为都要严格审批，但是可设少量步行道：1级特别区在不影响环境情况下可设步行道;2级特别区可设机动车道;3级特别区可集中建设少量游憩接待等设施。普通区域保护价值相对较低，开发限制较少，可以面向游客建设旅游接待服务设施。这种功能分区，有效地协调了国家公园内风景旅游资源开发和保护之间的矛盾，实现了国家公园旅游开发经济效益、环境效益和社会效益的有机统一。

一是国家公园体制建设既要重保护，也要重视合理利用。《建立国家公园体制总体方案》强调“国家公园是中国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。”但同时也指出，“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。”综观世界各国，发展旅游是合理利用国家公园的重要方式，国家公园成功的关键恰恰在于其通过发展旅游实现了对国家公园的合理利用，使其得到了民众和地方政府的认可和支持。未来海南热带雨林国家公园建设，应高度重视旅游业的合理开发和利用，因地制宜发展可持续旅游，全面实现热带雨林国家公园的综合功能。

　　二是建立完善的功能分区体系，协调好保护和利用的矛盾。由于热带雨林国家公园的面积较大，园内不同土地的保护价值和保护目标不尽相同。对国家公园的空间管理应区分对待，按照生态资源等级、人对自然环境的影响程度、旅游者使用的重要性等，划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和开发利用区，并针对不同类型的区域划定明确具体的开发限制和管控要求。

　　三是细化国家公园管理规划，有效管控负面旅游影响。随着我国国家公园体制建设试点工作的不断推进，大多数试点单位都制订了自己的总体规划，大部分的规划内容侧重于对自然生态系统的保护，对公园内相关设施建设的规划不够清晰、具体。在涉及具体的保护管理和建设举措时，相关规定多为指导性，显得比较笼统，不够细致，可操作性不强，造成项目建设难以落地。未来，海南热带雨林国家公园的管理规划应当加强对开发行为和设施建设管控的考量，使其更加细致详实，提高其在公园建设和管理方面的可操作性。对公园内的保护设施、观光游览设施、接待服务设施以及旅游公共服务设施的空间布局、体量、风格、色彩、材质等制订详细的规定，将发展生态旅游可能引发的负面影响降到最低限度。

　　四是尽快普及国家公园环境教育，强化访客环境保护意识。世界各国在对国家公园的保护方面，除了制订严格的硬性管理规定外，均强调大力普及环境教育，通过软性手段提升访客的环保意识，培养访客自觉保护环境的行为习惯。在这方面，我们也应当加强对热带雨林生态环境保护的宣传教育，通过提升人的素质，来提升对生态环境的保护质量和保护效果。

根据国外国家公园的建设经验，海南热带雨林国家公园在旅游发展上应着重处理好以下几个方面的问题。

　　一是尽快明确热带雨林国家公园旅游发展定位。尽管国家公园的定义到目前为止全世界未有统一的标准，但是国家公园的生态保护、观赏游憩、科普教育功能几乎已成为世界共识。世界各国国家公园的旅游发展都是在严格保护的前提下进行的，因此海南热带雨林国家公园建设也必须牢固树立“保护第一”的思想，并在此基础上明确旅游发展定位，以切实处理好生态环境保护与旅游发展之间的关系。国外经验表明，把握旅游发展的定位与目标，环境保护与旅游发展之间可以达到相对平衡，实现人地关系和谐与可持续发展。

　　二是加快建立热带雨林国家公园旅游管理制度。国外的国家公园旅游管理体制建设较为成熟，尽管其国家公园土地所有权归属较为复杂，但是大多建立了产权明晰、权责清晰的旅游管理制度，而且注重运用法律手段厘清各自的权限和职责，管理方式也十分透明，公开接受社会民众的监督。海南热带雨林国家公园要加快建设科学的旅游管理制度，制定国家公园旅游规划与开发的宏观政策与实施细则，解决好过度保护、社会功能缺失，过度开发、环境保护不力等问题;同时，应与地方政府及广大民众配合，尽早建立“由上而下”垂直的国家公园旅游管理制度，推动热带雨林国家公园旅游的可持续发展。

海南热带雨林国家公园内，黄猄蚁组成“蚁链”拉动树叶筑巢

　　三是加快完善热带雨林国家公园旅游经营机制。特许经营是国外国家公园的主要经营模式之一。而我国多数国家公园采取的政府主导下的企业自主经营与门票经济的经营方式，与国家公园的公益性及以生态系统保护、环境教育和参观游憩等为主要社会功能的建设初衷相违背。因此，海南热带雨林国家公园需要推行与国际接轨的特许经营制度，建立适合我国国情和海南省情的旅游经营机制，以切实保障国家公园资源管理机构、地方政府、特许经营者以及社区居民等多方利益。

　　四是妥善处理热带雨林国家公园旅游发展的利益相关者问题。鉴于热带雨林国家公园保护面积较大，土地权属关系较为复杂，涉及9个市县，行政区划分割严重，如何处理好资源的权属关系并实现各方利益的均衡，是国家公园旅游发展的一大难点。如果采取人地相对分离的社区管理模式，社区居民的资源利用权力容易被忽略，甚至被孤立于旅游开发之外，参与度相对不高。因此，我们应当特别重视国家公园所在地社区居民、村民、农(林)场职工参与管理，关注国家公园建设中政府、管委会、农场、林场、经营者、当地社区居民、村民、社会公众等参与者及其之间利益的协调。构建和谐的人居环境是海南热带雨林国家公园旅游发展的关键。海南在旅游开发和管理方面早已践行“各方参与、主客共享”大旅游理念，完全有条件、有能力争创全国国家公园改革创新的范例。